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Um comentário:
Postagem do Prof Verdésio (IMENSA)
=============================
Li com atenção o texto do professor Alipio de Souza Filho. Gostaria de confrontar este texto com este outro que é parte de um texto maior gerado no Chile por José Joaquín Brunner e Daniel Uribe chamado MERCADOS UNIVERSITARIOS:
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR 2007
Vejam e comparem
II.B. TRANSFORMACIONES DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA
En ninguna parte esta sensación que acabamos de mencionar, la sensación de que el piso ha empezado a agitarse por su cuenta y que la “cuestión del mercado” invade todos los ámbitos de la educación superior, es sentida con más fuerza que en las universidades estatales alrededor del mundo; en particular, en América Latina.
Todas las universidades son públicas
Partamos pues por el principio de esta historia: desde su nebuloso origen, las universidades --como agentes que proporcionan la formación más avanzada de su tiempo-- han sido, todas ellas, públicas por reconocimiento y por efecto.
Por reconocimiento puesto que, independientemente de la autoridad que las reconocía o fundaba como un studium generale, se tratara de Federico I o los reyes de Castilla y León, de los Papas Alejandro III o Inocencio IV, o de una comuna o municipio como solía ocurrir en las ciudades más ricas del norte de Italia, en cualquier caso, por este acto, ellas quedaba instaladas en la esfera pública. Dejaban de ser una mera corporación de sujetos privados para transformarse en una entidad con una carta o estatuto público, una universitas magistrorum et scholarium.
Por efecto porque, al ser introducidas en el reino de lo público, ellas eran dotadas de un conjunto de privilegios, fueros, inmunidades y derechos que, a su vez, producían consecuencias de orden general en la sociedad.
Por lo pronto, y casi nunca de manera pacífica sino conflictivamente, estas corporaciones obtenían, y luego buscaban consolidar, un importante grado de autonomía. Esto es, adquirían el derecho a actuar como un cuerpo institucional frente al mundo externo, a controlar el reclutamiento de sus miembros --profesores y estudiantes--, a dictar sus propias regulaciones internas y a aplicarlas jurisdiccionalmente428.
En seguida, se hacían del derecho exclusivo de enseñar cursos conducentes a un grado académico y de expedir los correspondientes diplomas, los que irían adquiriendo una valoración social cada vez mayor. Los profesores universitarios, por su parte, obtenían la facultad de enseñar –la licentia docendi-- o, incluso, bajo autorización papal, la licentia ubique docendi, el derecho de ejercer la
428 Ver W. Rüegg, “Themes” en H. de Ridder-Symoens (Ed.) A History of the University in Europe. Universities in the Middle Ages, op.cit., 1992. Ver asimismo J. Verger, “Patterns” en ibid.ant. y A. Gieysztor, “Management and Resources” en ibid.ant. También J. Le Goff, J, Los Intelectuales en la Edad Media, op.cit., 1986.
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docencia en cualquier lugar de la cristiandad. A su turno, las corporaciones adquirían el derecho de examinar y certificar los estudios realizados por sus alumnos, concediéndoles, al concluir su carrera en un collegium, el baccalarius artium o, en caso de continuar estudios especializados en las facultades, la licentia docendi, que los habilitaba además para enseñar429. (El doctorado, en cambio, era originalmente algo distinto: la solemne instalación en una cátedra de enseñanza).
Además, junto con su carta de fundación, las universidades conseguían una serie de otras prerrogativas, como la facultad de gobernarse, ya bien que la autoridad fuera conferida a los maestros como en el modelo París-Oxford o la tuvieran los estudiantes, como en Bolonia, donde ellos contrataban y pagaban a sus profesores; el derecho a estructurar sus facultades, que habitualmente eran cuatro (de artes, derecho, teología y medicina), así como sus cursos y lecciones; y sus miembros recibían ciertos privilegios bajo la forma de exenciones de orden tributario, del servicio militar y el trabajo forzado; inmunidades jurisdiccionales y derechos pecuniarios y de apelación430.
Entre todas estas prerrogativas, la de mayor efecto público, al menos en el largo plazo, fue la facultad de conferir grados académicos reconocidos en los principales ámbitos de la sociedad: la corte y la administración de los asuntos del reino, la carrera eclesiástica, el campo jurídico (incluyendo las regulaciones comerciales) y de los tribunales de justicia, y en el ejercicio de la medicina.
Es evidente que al comienzo la obtención de un certificado universitario apenas servía para estabilizar las posiciones heredadas dentro del orden social de la época. Sólo más adelante la regla adscriptiva entraría en competencia con el principio del logro académico. Con todo, al recibir el monopolio sobre la expedición de los grados académicos reconocidos, la universidad había hecho su principal y más duradera conquista, que posteriormente sería ampliada con la facultad exclusiva de formar para ciertas profesiones o, incluso, habilitar para su ejercicio431.
En torno a este filón se desarrollará, a lo largo de los siglos, el carácter eminentemente público de la universidad. Lo que aquí llamamos la universidad pública por efecto.
429 Ver R.C. Schwinges, “Student education, student life” en H. de Ridder-Symoens (ed.) A History of the University in Europe, op.cit., 1992
430 Ver A. Gieysztor, “Management and Resources”, op.cit., 1992
431 Ver P. Moraw, “Careers of Graduates” en H. de Ridder-Symoens, op.cit., 1992
197
Las universidades públicas se hacen estatales
¿Cuándo comienza a cambiar esta situación? Probablemente con el gran cisma de la iglesia cristiana de occidente, a fines del siglo XIV, que culmina en las puertas de la iglesia de la Universidad de Wittenberg, donde Martín Lutero clava su proclama el año 1517432.
Con la ruptura de la cristiandad “universal” se desarrollan también los sentimientos nacionales y aparecen los primeros elementos de los estados-naciones, poniéndose término así a las pretensiones universalistas del antiguo orden universitario. En adelante se fundarán universidades nacionales, que nacen con la impronta política de su territorio e idioma (los historiadores mencionan habitualmente el ejemplo de la Universidad de Praga como la primera de este tipo), mientras las universidades antiguas irán identificándose, o serán forzadas a hacerlo, con el estado (la monarquías nacionales), como ocurrió en Francia.
Desde este momento las universidades europeas entran a jugar un papel fundamental en la armadura de los estados nacionales y lo público de la universidad europea comienza a ser subsumido dentro de la esfera, más limitada, de lo estatal. Al decir de Le Goff: “las grandes universidades se convierten en potencias políticas, desempeñan un papel activo, a veces de primer plano, en las luchas entre los estados…”433
Esta importante transformación de lo público en estatal se halla ya plenamente asentada cuando la vieja universidad alemana de Halle es cerrada por Napoleón. Sus autoridades recurren al Rey Federico Guillermo III, solicitándole la restauración de la universidad en otro lugar. Responde el Rey: “¡Esto es justo! ¡Esto es lo correcto! El estado debe reemplazar a través de la fuerza intelectual lo que ha perdido en poder material”434 Se da así un paso decisivo: el estado identifica
432 Ver W, Rüegg, op.cit., 1992; J. Verger, op.cit., 1992; H. Perkin, “History of Universities”, en P. G. Altbach (Ed.) International Higher Education. An Encyclopedia; New York and London: Garland Publishing Inc., 1991, Volume 1. y H. Perkin, “The historical perspective”, en B. R. Clark (ed.) Perspectives on Higher Education. Eight Disciplinary and Comparative Views, op.cit., 1987
433 Le Goff, op.cit., 1986, p.132
434 Citado en H. Perkin, op.cit., 1987, p.34
198
a la universidad como parte de su poder y aquella pasa a depender de éste para desplegar en plenitud su fuerza intelectual.
Por lo demás, si así pudiese simplificarse la historia, de esta anécdota real nace una de las invenciones más poderosa de la época moderna, que hoy conocemos como research university435. En efecto, derrotado en Jena, el Rey Federico Guillermo III encarga a Wilhelm von Humboldt llevar a cabo una reforma del sistema educacional prusiano y diseñar las bases de una nueva universidad en Berlín. A partir de allí emergerá el modelo de la “universidad humboldtiana”, basada en el triple principio de la unidad entre investigación y docencia, la libertad de enseñanza y el auto-gobierno universitario. Más tarde, serviría de inspiración, aunque de manera indirecta y con variados vericuetos, a las mejores universidades de Estados Unidos y Japón; aquellas, precisamente, que reúnen, bajo un mismo techo, la docencia en sus formas más avanzadas y la investigación científica y humanística en su sentido más amplio y riguroso.
Del Estado como patrón al mecenazgo estatal
Con la nacionalización de la universidad se produce un cambio adicional, de grandes proporciones, y particular impacto para el análisis de nuestro tema. Ella pasa a ser sostenida, exclusiva o principalísimamente, por los recursos provenientes de la hacienda pública. Lo público-estatal realiza así un nuevo giro que hace descender las cosas, digamos así, de la política a la economía. En adelante la universidad pública tenderá a identificarse con el mecenazgo estatal.
Por el contrario, desde su remoto origen en la temprana Edad Media, las universidades habían obtenido su financiamiento de fuentes internas y externas.
Los recursos generados internamente provenían en lo principal del pago de matrículas por parte de los estudiantes, de algunas dispensas relacionadas con los procesos de graduación y de las collectae, sumas exigidas una o dos veces al año a los alumnos para pagar a los bedeles, proctores436 y profesores y para cubrir ciertos gastos ordinarios de la universidad. Por su parte, los recursos obtenidos externamente provenían de beneficios eclesiásticos; salarios pagados por el rey, duques o
435 Ver B.R. Clark, Places of Inquiry. Research and Advanced Education in Modern Universities; Berkeley: University of California Press, 1995
436 Los proctores debían tener más de 21 años y enseñar en la universidad al momento de ser elegidos. Habitualmente representaban a las “naciones” o agrupaciones de maestros (también las había de estudiantes), podían elegir al rector y llevaban adelante los publica universitatis negocia, además de cobrar diversas obligaciones de los estudiantes actuando como tesoreros. Ver K. Russel, “The Nations of the University of Paris: The Rise and Fall of a Medieval Corporation”; The Bunyean, Vol. 3, Issue 1, Spring 2003. Disponible en:
http://depts.clackamas.cc.or.us/banyan/3.1/index.asp
199
la comuna; donaciones y legados, y patrimonios otorgados para el sostenimiento permanente de la institución.437
En cambio, el nuevo régimen estatal de financiamiento de las universidades, que llegó a predominar en diversas partes del mundo, tiene sus antecedentes en las universidades castellanas, las que eran financiadas en plenitud por la corona438. El Rey designaba (y pagaba) a los conservadores, encargados de administrar la corporación y de remunerar a sus profesores, el bibliotecario y un boticario. Para esto la Corona empleaba el dinero que obtenía, principalmente, de los tercios reales439. Además, ellas recibían otra serie de privilegios financieros que las ayudaban en su sostenimiento. Por ejemplo, estaban exentas del pago de impuestos generales y, dentro de ciertos límites, también de algunos impuestos específicos (a la cerveza, el vino y la importación de carnes).
La expresión más acabada del nuevo orden universitario estatizado son, sin duda, las universidades alemanas, especialmente las de Prusia y, después de 1871, las universidades del Estado-imperial. Aquí el Estado fundaba y financiaba a sus universidades; las orientaba hacia la investigación en los saberes básicos; empleaba a sus profesores, los que pasaban a ser funcionarios públicos, y contrataba a la mayoría de sus graduados, dentro de un régimen de profesiones altamente reguladas. Al mismo tiempo, sin embargo, el Estado dotaba a sus universidades de Lehrfreiheit y Lernfreiheit --libertad de enseñanza y de aprender-- a cambio de recibir, de parte de profesores y alumnos, su compromiso patriótico y lealtad hacia el Estado440.
El modelo alemán, adaptado a las peculiaridades nacionales en cada caso, se impondría gradualmente en el resto de las naciones europeo continentales, combinando una fuerte intervención del gobierno en el ámbito universitario --políticas, control y financiamiento-- conjuntamente con su compromiso de garantizar la libertad de enseñanza y promover las ciencias.
Paradojalmente, sin embargo, fue en los Estados Unidos donde mayor impacto tuvo el modelo alemán441. Paradojal, pues su sistema de educación superior se hallaba situado desde el comienzo en
437 Ver Parte I, nota 44
438 Ver A. Gieyzstor, op.cit., 1992
439 Porcentaje de las rentas de las mitras y abadías principales contra el cual el Rey podía cargar pensiones. Estas podían ser personales, a favor de un particular con carácter vitalicio; o institucionales, en beneficio de una institución, por lo general, un centro de estudios, un convento, un hospital, u otra institución de carácter benéfico o asistencial. Estas solían ser perpetuas, aunque algunas necesitaban ser renovadas cada 14 años. Ver A. Carrasco, “El Patronato Real en Cataluña. 1715-1775”, Revista de Historia Moderna. Anales de la Universidad de Alicante, nº 13-14, 1995. Disponible en:
http://webs.ono.com/usr005/antonio.carrasco/publ05.htm
440 Ver Perkin, op.cit., 1987 y op.cit., 1991
441 Ver J.R. Thelen, A History of American Higher Education, op.cit., 2004
200
las antípodas de aquel; un mercado libre de bucaneros, como ha dicho un historiador, donde cualquier empresario educacional podía fundar un college en cualquiera parte y enseñar lo que fuera que los clientes-estudiantes estuviesen dispuestos a pagar442.
Es cierto que al lado de estas creaciones espontáneas del mercado existían, además, las antiguas universidades para la formación de caballeros cristianos --Harvard, Yale y Princeton-- pero incluso éstas actuaban orientadas hacia el mercado. Igual como harían, posteriormente, las universidades originadas en la Morrill Land Grant College Act de 1862, dedicadas a las artes agrícolas y mecánicas y las universidades estaduales—como las de Michigan, Wisconsin y California—las cuales desde el momento de su nacimiento debieron competir por alumnos, recursos y, sobre todo, prestigio. Agréganse a las peculiaridades del sistema norteamericano dos rasgos adicionales: una fuerte tradición filantrópica443 que redunda en el establecimiento de endowments universitarios, por un lado y, por el otro, una deliberada política de financiamiento de la investigación científica que corre a lo lago del siglo XX y que, en lo particular del caso, se liga estrechamente con intereses militares y de la defensa nacional.
El modelo latinoamericano de universidad pública
¿Y dónde, en este relato, hacen su aparición las universidades latinoamericanas?
Aquellas que se crean o reforman después de la Independencia nacen de la tradición castellana, sólidamente imbuidas de espíritu público, identificadas con los nacientes Estados-naciones y financiadas por el erario fiscal. Viven así durante un largo período, hasta bien entrado el siglo XX, en el mejor de los mundos posibles: gozan de cierto prestigio, tienen una amplísima autonomía para gobernar y resolver sus asuntos (es cierto, interrumpida y conculcada en tiempos de turbulencia política, asonadas, golpes militares y regímenes de caudillos), reciben un generoso financiamiento del Estado, a veces son dotadas de poderes especiales de supervisión sobre el resto del sistema educacional, los gobiernos se encargan de impedir o limitar que aparezcan competidores en el
442 Ver H. Perkin, op.cit., 1991
443 Ver B. Johnstone, “A Political Culture of Giving and the Philanthropic Support of Public Higher Education in International Perspective”, 2004. Disponible en:
http://www.gse.buffalo.edu/org/inthigheredfinance/Publications/Philanthropy_%20and_%20Revenue_%20Diversification%20.pdf
201
horizonte del sistema, y atienden sólo a una minoría de la población juvenil en edad de cursar estudios superiores (en el promedio regional, un 2% el año 1950)444.
En esta tradición no quedan rastros ya del origen mixto público/privado de las universidades medievales ni del financiamiento interno que éstas obtenían de sus alumnos. Tampoco llega a estas latitudes ningún eco del modelo alemán que después se difunde por Europa continental; ni la estrecha dependencia del gobierno, ni la dedicación institucionalizada a las ciencias. Y, en vez de adaptar a sus condiciones de entorno el paradigma medieval de la formación general (que en Estados Unidos sería renovado bajo la forma de las “artes liberales”445), sucedido de un entrenamiento avanzado para las profesiones o la academia, la universidad latinoamericana concentra en cambio todas sus energías en ofrecer una formación tempranamente profesionalizada. En última instancia, allí reside su fuerza: en la facultad exclusiva y excluyente de otorgar grados y títulos que habilitan directamente para el ejercicio de las profesiones, único camino abierto a los grupos emergentes para competir en un mundo de posiciones heredadas.
En suma, lo que de esta narración emerge como el modelo latinoamericano de universidad es el resultado más de sus anomalías que de sus virtudes, como se hará evidente con el tiempo446. Un concepto de lo público que se identifica con el mecenazgo estatal más que con la solemne lealtad (alemana) con el Estado. Un financiamiento fiscal que no va acompañado, como en los países de Europa continental, con exigencias de buena conducta institucional y la obligación de servir prioridades nacionales. Un régimen de autarquía donde la autonomía universitaria es llevada al extremo y desacoplado de cualquiera exigencia; donde no hay, por lo mismo, ni obligación de informar y rendir cuentas ni existe la necesidad de someterse a una evaluación externa. Todo esto junto con un exaltado sentido ritual de misión pública que, sin embargo, se traduce en un limitado servicio educacional, preferentemente reservado para las clases y estamentos ilustrados o en proceso de rápida acumulación de capital cultural. Adicionalmente, un compromiso discursivo y ceremonial con las ciencias y la investigación que sin embargo no se expresa, salvo excepcionalmente, en una efectiva producción de conocimiento avanzado.
444 Ver J.J. Brunner, Educación Superior en América Latina: Cambios y Desafíos; Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica, 1990
445 Véase B.R. Kimball, Orators and Philosophers. A History of the Idea of Liberal Education; New York: College Entrance Examination Board, 1995
446 Ver J.J. Brunner, “Estado y educación superior en América Latina”. En G. Neave y F. van Vught (Eds.) Prometeo Encadenado. Estado y Educación Superior en Europa; Barcelona: Editorial Gedisa, 1994. Asimismo, J.J. Brunner, op.cit., 1990
202
Con todo, y a pesar de sus visibles fallas y limitaciones, es este modelo—el de una universidad cobijada por el Estado y protegida de los vaivenes del mercado; favorecida por el mecenazgo fiscal a cambio de formar las élites profesionales de cada país—el que en su expresión más idealizada proporciona todavía hoy el trasfondo para nuestros debates sobre el futuro de la institución universitaria.
En la conciencia colectiva de las universidades públicas de la región, dicho modelo idealizado se recuerda aún, y aclama, como el ensayo más logrado de autonomía institucional, libertad política, compromiso crítico-intelectual y vocación pública, todo esto favorecido por el (a veces extremamente generoso) desembolso fiscal y la ideología del amor sciendi, el puro deseo de saber y aprender447.
Y esta memoria, la memoria de su “época dorada” --que caracterizó a buena parte del pasado siglo universitario-- es la que ahora reacciona y se agita frente a las nuevas condiciones en que se desenvuelve la educación superior del siglo XXI.
La nueva realidad: financiamientos compartidos
El punto de quiebre, o la línea que separa las aguas, pasa ahora a ser el contraste entre esta universidad, rodeada de su poderosa memoria en tren de convertirse en leyenda, y las instituciones privadas que con inusitada rapidez han poblado la escena universitaria latinoamericana durante las últimas dos décadas. Sin duda una oposición sugerente e ideológicamente productiva, pues permite múltiples contrastes en el plano ético, cultural y político, partiendo por la idea del servicio público versus el interés privado; la gratuidad versus lo mercantil; el amor sciendi versus ese otro apetito, que una vez confesó Abelardo, de enseñar exclusivamente en vistas a la recompensa y la fama (pecunie et laudis cupiditas); entre la tradición y la moda; la independencia pública y la dependencia comercial; la cultura académica y la empresarial; en fin, el Estado y el mercado.
Desde luego, en ninguna parte existe ya tan tajante y artificial divisoria de las aguas. Allí donde ella se plantea con mayor fuerza --esto es, en el terreno de los privilegios financieros asumidos como demarcador de lo público-- la realidad es que prácticamente todas las universidades del mundo se hallan hoy distantes, o empiezan a alejarse, del polo absoluto del mecenazgo estatal. Cada vez hay
447 Sobre amor sciendi en el origen de las universidades medievales ver W. Rüegg, op.cit., 1992, y L.E. Orozco, “La Calidad de la Universidad. Más Allá de Toda Ambigüedad”, s/f. Disponible en:
http://www.cna.gov.co/cont/documentos/doc_aca/cal_uni_mas_all_tod_amb_lui_enr_oro_sil.pdf
203
menos universidades estatales única y totalmente financiadas por el presupuesto público, así como hay cada vez más universidades que se financian parcial o exclusivamente en el mercado.
Más bien, lo que aparece ahora es un continuo entre ambas situaciones extremas, como muestra la Tabla 3. Lo que allí podemos observar es que las universidades públicas alrededor del mundo se distribuyen a lo largo de dicho continuo, con un creciente número de sistemas que han comenzado a disminuir sus aportes directos a las universidades públicas (que fluctúan entre un 98% y un 5%, con un promedio para los países de la OECD de 72% del gasto total de los gobiernos en educación superior), al mismo tiempo que las instituciones privadas y, en general, los privados (especialmente las estudiantes y sus familias), aumentan su participación en dicho gasto.
204
Tabla 3
Distribución del gasto público total en educación superior, 2003.
(Gasto público en educación superior transferido a instituciones y transferencias públicas al sector privado como porcentaje del gasto público total en educación superior).
Gasto público directo en instituciones públicas
Gasto público directo en instituciones privadas
Transferencias públicas indirectas y pagos al sector privado
Australia
65,0
n
35,0
Austria
81,3
0,7
18,0
Bélgica
32,2
48,9
15,8
Canadá
77,6
0,4
22,0
R Checa
92,8
1,0
6,2
Dinamarca
67,8
n
32,2
Finlandia
74,4
7,7
17,9
Francia
86,6
5,2
8,2
Alemania
81,6
1,2
17,2
Grecia
94,0
na
6,0
Hungría
80,5
4,7
14,7
Islandia
68,0
7,9
24,1
Irlanda
86,2
n
13,8
Italia
81,2
1,8
17,0
Japón
68,6
12,8
18,6
Corea
61,9
33,5
4,6
México
94,1
n
5,9
Holanda
na
74,1
25,9
N Zelanda
55,1
1,5
43,4
Noruega
59,6
3,7
36,7
Portugal
97,4
si
2,6
R Eslovaquia
91,5
na
8,5
España
90,1
2,0
7,9
Suecia
66,9
4,7
28,4
Suiza
93,6
4,5
2,0
Turquía
86,7
0,1
13,2
G Bretaña
na
75,3
24,7
EE.UU.
70,3
11,8
17,8
OECD
71,7
11,2
17,4
Brasil
88,0
na
12,0
Chile
34,6
30,7
34,6
Israel
5,1
84,9
10,1
Fuente: OECD, Education at a Glance 2006, Tabla B4.2.
n: valor insignificate
na: categoría no se aplica
205
Luego, si bien todas las universidades continúan siendo públicas desde el punto de vista de su reconocimiento oficial448 y de sus efectos, particularmente el derecho de graduar y certificar o habilitar para el ejercicio de las profesiones, las universidades estatales en cambio se están transformando progresivamente en instituciones de economía mixta desde el punto de vista de su financiamiento. Igual como ocurría en el origen, ellas obtienen ahora sus recursos de fuentes externas e internas, públicas y privadas.
Todo esto es particularmente notorio en el caso de Chile que, como muestra la Tabla 3, cuenta con un sistema donde las universidades estatales reciben solo una fracción del gasto público total en educación superior, algo superior a un tercio de él, mientras que los dos tercios restantes favorecen a las universidades privadas dependientes del financiamiento gubernamental (privadas tradicionales y derivadas de ellas) y a los estudiantes, especialmente a través de los esquemas de crédito y becas449.
Esto resulta del efecto combinado de cuatro factores: (i) un sistema con una alta proporción (más de la mitad) de la matrícula en instituciones que se financian exclusiva o principalmente en el mercado; (ii) un gasto fiscal relativamente bajo en las instituciones de educación superior que se benefician del subsidio estatal; (iii) la destinación de una parte de este gasto hacia un grupo de universidades privadas (tradicionales y derivadas de ellas) que reciben aportes públicos en las mismas condiciones que las estatales, y (iv) el arancelamiento generalizado de los estudios superiores, tanto en instituciones con y sin aporte fiscal directo.
Esta desplazamiento hacia el financiamiento mixto no se halla confinada únicamente a Chile sin embargo, como algunos podrían imaginar. Por el contrario, los regímenes de financiamiento universitario con participación de fuentes privadas internas y externas (en este último caso venta de servicios y productos, contratos tecnológicos, ingresos por patentes y licencias, obtención de donaciones, rentas del patrimonio inmobiliario, iniciativas empresariales de diversa índole, etc.) son ya un fenómeno mundial450.
Esta tendencia puede observarse, por ejemplo, en le caso de las universidades de la República Popular de China, las que cobran aranceles de matrícula considerados altos en relación al ingreso
448 Sea que éste se obtenga por ley u otro acto de autoridad o mediante procesos más o menos prolongados de licenciamiento, supervisión y aprobación de la plena autonomía de las instituciones.
449 Sobre las políticas de financiamiento del sistema chileno, ver en esta misma Parte el Capítulo II. A.
450 Ver a este respecto la discusión sobre “capitalismo académico” en la Parte I de esta Informe.
206
per capita del país, amén de promover activamente la venta de productos y servicios de conocimiento.451 También en el financiamiento mixto --público/privado, aunque preferentemente público-- de los institutos tecnológicos creados por el gobierno de Finlandia. Y en la política de cobro de aranceles de matrícula a los estudiantes nacionales aplicada por el gobierno laborista de Blair en Inglaterra, así como también en el imperceptible arancelamiento de los estudios superiores que se está produciendo en muchas universidades estatales de América Latina; primero de sus cursos de posgrado y luego --con más sigilo, dificultades y conflictos-- en el nivel de pregrado. Asimismo en la reducción del financiamiento fiscal destinado a las universidades de muchos países como Australia (descontando el esquema de créditos), Estados Unidos, Suecia, Irlanda y Holanda.452 La misma tendencia se manifiesta en los incentivos creados para el desarrollo de instituciones privadas de educación superior en varios países de Europa Central y del Este como Polonia, Rumania, Bulgaria y otros. Y en la autorización conferida por la Bayh-Dole Act453 a las universidades de los Estados Unidos para patentar descubrimientos realizados con fondos públicos y percibir, a partir de ellos, ganancias privadas. Ella puede observarse, además, en el rápido crecimiento que experimenta el mercado global de la educación superior, tanto mediante la exportación de servicios presenciales y la importación de alumnos extranjeros como a través de cursos de pre y postgrado ofrecidos a través de Internet.454
En suma, la polarización público/privada, esa línea trazada en la arena para dividir el mundo de las universidades en categorías contrastantes de valor y mérito, está perdiendo rápidamente su base material; sus fundamentos de economía política.
Una aproximación multidimensional a lo público / privado
Se vuelve necesario, por lo mismo, analizar si acaso esta polarización se sostiene en otras dimensiones pues, como veremos de inmediato, el contraste estatal (público) / privado debe ser
451 Véase M. Carnoy, “Higher Education and Economic Development: India, China, and the 21st Century”. Paper to be presented at the Pan Asia Conference: Focus on Economic Challenges, Stanford Center for International Development, May 31- June 3, 2006 (Draft). Disponible en:
http://scid.stanford.edu/events/PanAsia/Papers/Carnoy.pdf. Ver asimismo J. Ka-ho Mok and M. Hiu-hong Lee, “Globalization and Changing Governance: Higher Education Reforms in Hong Kong, Taiwan and Mainland China”. Paper presented to the Australian Association for Research in Education 2001 Conference "Crossing Borders: New Frontiers for Educational Research", 2-6 December 2001. Disponible en:
http://www.aare.edu.au/01pap/mok01403.htm
452 Ver OECD, On the Edge, op.cit., 2004, y F. Strehl, S. Reisinger and M. Kalatschan, “Funding Systems and their Effects…”, op.cit., 2006.
453 Ver http://www.ucop.edu/ott/bayh.html y, para un análisis crítico de sus efectos, J. Washburn, University Inc., op.cit., 2005.
454 Ver Parte I, la revisión de literatura correspondiente a los casilleros 7,8 y 9.
207
entendido, en realidad, como un continuo que se despliega en torno a varias dimensiones, sin que pueda reducirse a una sola, por importante que sea. Así queda expresado en el siguiente Cuadro sinóptico sobre lo público / privado como direcciones o tendencias en múltiples dimensiones.
208
Cuadro sinóptico
Instituciones de educación superior: Público / Privado como direcciones o tendencias en múltiples dimensiones
Dimensión
+ Público
+ Privado
Sujetas a normas de creación para sociedades
Fundación y
Establecidas por decisión
Establecidas por el Estado
Reconocidas por el Estado
Reconocidas por el Estado
reconocimiento
político-administrativa y
con otorgamiento de estatuto
mediante procedimientos
dentro de un marco flexible
comerciales
procedimientos legales del
especial de autonomía
legales o administrativos
de autorizaciones y licencia-
Estado
corporativa
Especiales
miento
Propiedad
Estatal
Corporación pública
Corporación o fundación
Sociedad privada con
Sociedad comercial nacional
autónoma
privada sin fines de lucro y
estatuto flexible respecto del
o extranjera
con responsabilidad pública
fin lucrativo
Misión
Determinada por el Estado y
Determinada por el Estado y
Reconocida por el Estado y
Determinada por el mercado
Determinada por el mercado
coordinada por políticas
coordinada por las institucio-
coordinada por las institucio-
sin o con limitaciones del fin
en términos de lucro
gubernamentales
nes y sus académicos
nes en el mercado
de lucro
Fuentes de
Exclusivamente públicas del
Mayoritariamente públicas
Públicas y privadas con
Mayoritariamente privadas
Exclusivamente privadas:
ingreso
presupuesto fiscal
con participación limitada de
participación más o menos
con participación pública (a
principalmente pago de
financiación privada
equilibrada
través del crédito estudiantil)
matrículas
Control público
Directo, semejante al de un
Directo descentralizado
Indirecto a través de
Indirecto a través de información voluntaria
Limitado a normas de
ministerio o dependencia
como en organismos
mecanismos de información
supervisión de sociedades
centralizada
autónomos públicos
pública, evaluación
comerciales
y accountability
Normas de
Administración de tipo
Administración colegial-
Management tipo empresa
Management tipo empresa
Management tipo negocios
gestión y gobierno
burocrática con autoridades
burocrática con normas de
con participación directa
con control por el personal
y foco en bottom line
designadas por el gobierno
auto-gobierno y representa-
y/o consultiva de
de gestión y autoridades
ción gubernamental en sus
académicos
designadas por propietario
organismos superiores
Facultad otorgar
En plenitud
En plenitud
En plenitud
Variable según procedimien-
Variable según normas de
control y regulación de
grados y títulos
tos de supervisión y control
las profesiones
legalmente válidos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Johnstone (s/f); Clark (1983) y Brunner et al (2005)
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¿Qué sugiere este Cuadro sinóptico?
Por lo pronto, que resulta de un extremo simplismo clasificar a una universidad como pública o privada atendiendo sólo a una, cualquiera que sea, de las dimensiones consideradas; sea que se elija la propiedad, el régimen de financiamiento, el tipo de control, la declaración de misión o cualquiera otra.
En seguida, nos sugiere la posibilidad de que una universidad --con toda su complejidad organizacional y estructuras sueltamente acopladas-- no responda a un tipo único o puro, ocupando en cada una de las dimensiones las casillas correspondientes a una sola columna, ni todas sus partes --facultades, escuelas, departamentos, institutos, centros, reparticiones y alianzas-- una misma casilla en cada dimensión.
Tercero, que la ubicación exacta de cada universidad en este continuo multidimensional no será estática sino que tenderá moverse, ya bien como resultado de las propias decisiones institucionales o por cambios en el entorno en que actúan las instituciones.
Luego, si bien es posible constatar --de manera consistente con nuestro argumento inicial-- que la gran mayoría de las universidades tiene un carácter predominantemente público en las dimensiones primera y séptima—esto es, del reconocimiento inicial y la capacidad de conferir grados y títulos válidos para todos los efectos legales—sin embargo ellas tenderán a diferir en el grado público / privado de las restantes dimensiones.
El sistema chileno en perspectiva multidimensional
El sistema chileno de educación superior ofrece un terreno fértil para ilustrar la variedad de combinaciones posibles.
Sus universidades estatales, por ejemplo, tienen un estatuto especial de autonomía corporativa otorgado por el Estado pero su misión, aunque formalmente establecida por ley, en la práctica tiende a ser administrada y se coordina por las propias instituciones en el mercado. Su financiamiento, en tanto, es público / privado en proporciones que varían según los casos. El mecanismo de control básico empleado por la autoridad pública respecto de estas universidades tiende a ser laxo, acercándose a la casilla de la información ofrecida voluntariamente, típico de la zona predominantemente privada, pero combinado con métodos de contraloría directa más bien
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propios del extremo público del continuo. En cuanto a su gestión y gobierno, la tónica hasta aquí ha sido la de una administración colegial-burocrática con reglas de auto-gobierno y representación del Jefe de Estado en las juntas directivas de las instituciones. Sin embargo, si se escrutan más minuciosamente los métodos de gestión de estas universidades, aparecerán notorias diferencias, particularmente entre aquellas con una administración colegial-burocrática de tipo más tradicional y las que se han desplazado hacia la casilla del management de tipo empresarial, con participación directa y/o consultiva de sus académicos.
Menos compleja y a primera vista más homogénea parece ser, en cambio, la situación en que se encuentran las universidades privadas tradicionales y aquellas otras derivadas de éstas. Son instituciones reconocidas por el Estado mediante procedimientos legales o administrativos especiales; piénsese en las universidades católicas más antiguas, por ejemplo. Aunque poseen formas distintivas de propiedad (relaciones principal / agente), todas ellas se hallan sujetas sin embargo al tipo de control público ejercido sobre las instituciones ubicadas en la tercera columna de nuestro Cuadro sinóptico. En su caso, este control liviano y a distancia no se acompaña con los dispositivos de contraloría a que se hallan sometidas las instituciones estatales, a pesar de que unas y otras comparten un mismo régimen de financiamiento público / privado. En cuanto a sus formas de gestión y gobierno, éstas varían grandemente según sea el tipo de relación entre principal y agente, pero en común existe un management de tipo más bien empresarial acompañado de procesos de gobierno basados en elecciones del claustro académico, en unos casos, o en arcanos procedimientos de consulta, en otros.
A su turno, las nuevas universidades privadas tienden, en general, a ubicarse en la cuarta columna, incluyendo la existencia de un esquema de financiamiento para sus alumnos a través de créditos estudiantiles avalados por el Estado. Sin embargo, también entre estas instituciones pueden detectarse diferencias según sea la conformación de su propiedad, las modalidades del gobierno universitario, los estilos de gestión y la mayor o menor propensión a generar negocios lucrativos. Asimismo, presentan diferencias --en el tiempo-- en cuanto a su capacidad de conferir grados y títulos, según si han obtenido o no su plena autonomía conforme a la ley. Su régimen de control público es indirecto a través de información voluntariamente suministrada pero está moviéndose, gradualmente, en dirección del polo público, a través del uso, adoptado voluntariamente pero inducido por la política gubernamental como vimos antes, de evaluaciones y acreditaciones de las instituciones y sus carreras. Por último, aparecen por primera vez, dentro de esta constelación de
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universidades privadas, algunas de propiedad extranjera, cuyo valor es transado en el mercado donde se halla establecida su casa matriz.
Las dimensiones del cambio emergente
Ahora bien, si proyectamos este mismo esquema a nivel internacional, lo que se observa es un generalizado desplazamiento del centro de gravedad de los sistemas nacionales desde el polo público hacia la zona más privada a lo largo del continuo455. Este desplazamiento tiene lugar, preferentemente, en las dimensiones del financiamiento, del control público y de las formas de gestión y gobierno. Y afecta, principalmente, a las universidades estatales.
En la primera de estas tres dimensiones --relativa a las fuentes de financiamiento-- ya hemos visto (Tabla 3) como prácticamente todos los países han empezado a abandonar el modelo de financiamiento de sus instituciones públicas limitado exclusivamente a las fuentes públicas. Pero no es este, en realidad, el único cambio que determina la tendencia. Más importante para nuestro análisis resulta ser la adopción, por parte de los gobiernos, de nuevas modalidades e instrumentos para la asignación de los recursos públicos destinados a las universidades estatales.456
Un reciente estudio de la OCDE, basado en el análisis de ocho países miembros de la Organización (i.e. Alemania, Australia, Estados Unidos, Holanda, Inglaterra, Irlanda, Japón y Suecia), muestra claramente que los respectivos gobiernos están empleando de preferencia, y en forma cada vez más intensa, modalidades de financiamiento que reemplazan los tradicionales aportes directos a las instituciones, sustituyéndolos por contribuciones vinculadas a prioridades de la estrategia nacional de desarrollo y a objetivos de eficiencia, equidad y pertinencia de las universidades. Se incluyen aquí el financiamiento vinculado a metas, el empleo de variados incentivos, fondos de inversión asignados contra prestación de recursos de contraparte, contratos de desempeño, licitaciones competitivas, fondos concursables, financiamientos por fórmula y, en general, el uso de mecanismos de tipo mercado para la asignación de los recursos457.
455 Ver a este respecto un análisis detallado en la Parte I de Brunner et al (2005).
456 Tratamos extensamente este tema en la Parte I, en especial con referencia a los casilleros 6, 13, 14 y 15 del Diagrama base.
457 Ver OECD, On the Edge…, op.cit., 2004
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En la dimensión del control público, los gobiernos --y las sociedades en general--tienden a aumentar la presión evaluativa sobre las universidades públicas y acentúan el uso de normas y regímenes diseñados para garantizar un adecuado flujo de información al público y asegurar la calidad de las instituciones y programas458. Para este efecto emplean instrumentos de medición, indicadores de desempeño, la fijación de estándares y benchmarks y aplican auditorias académicas, procedimientos de evaluación externa y de acreditación, revisiones de la investigación producida y variados tipos de rankings. En algunas partes del mundo, como ocurre en los países de Europa continental donde se parte de sistemas relativamente centralizados, este movimiento suele ir acompañado de una mayor autonomía para las universidades; mientras en otras, donde se parte de sistemas con amplia autonomía de las instituciones y presencia de numerosas entidades privadas, ocurre lo contrario: se avanza hacia una mayor regulación pública, como incipientemente sucede en América Latina. En uno y otro caso el objetivo sin embargo es el mismo: estimular a las universidades para que transformen sus comportamientos en consonancia con objetivos definidos por la política pública459.
Como resultado de estos desplazamientos en las dos dimensiones anteriores, tienden a producirse cambios, también, en las formas de gestión y gobierno de las universidades estatales. Un estudio resume así las tendencias que en este ámbito están emergiendo en los sistemas europeos de educación superior460: fortalecimiento de los liderazgos rectorales; gobiernos corporativos con menos rasgos colegiales y participación en ellos de personas externas a la universidad; nuevas estructuras de decisión que reemplazan el gobierno de comités o asambleas por posiciones más fuertes de gestión y procesos más cortos de decisión; adopción de medidas internas de accountability a través de informes de desempeño y evaluaciones de calidad e impacto; controles de calidad de la enseñanza y productividad e impacto de la investigación; programas de desarrollo profesional para el personal académico y no académico y para los encargados de la gestión universitaria; adopción de métodos de diseño, implementación y control presupuestarios y de estilos de gestión surgidos de la empresa privada y aplicados en el sector público bajo los enfoques del new public management.461
458 Ver J.J. Brunner, “Políticas y mercados de educación superior: necesidades de información”, op.cit., 2004
459 Ver Brunner et al, Guiar el Mercado…, op.cit., 2005, Primera Parte.
460 Ver B. Sporn, “Convergence or Divergence in International Higher Education Policies…”, op.cit., 2003.
461 El tópico del new public management está tratado en la Parte I, en relación al casillero 14. Sobre la aplicación de este enfoque a las universidades ver M. Shattock, Managing Successful Universities…, op.cit., 2003. Asimismo, ver P. Tabatoni, J. Davies and A. Barblan, “Strategic Management and Universities’ Institutional Development”, European University Association, Thema n°2, 2002. Disponible en:
http://www.eua.be/eua/jsp/en/upload/Strategic_Manag_Uni_institutional_Devlpt.1069322397877.pdf. Además, P. Gumport and B. Sporn, Institutional Adaptation…”, op.cit., 1999. Para una crítica de la aplicación de estos enfoques a las instituciones académicas ver R. Birnbaum, Management Fads in Higher Education, op.cit., 2001
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En conclusión, al menos en estas tres dimensiones --financiamiento, control público y formas de gestión y gobierno-- las universidades estatales están siendo empujadas, o se están trasladando por propia iniciativa, desde su posicionamiento en la zona predominantemente pública del continuo hacia la zona predominantemente privada.
Hacia una universidad pública con sentido emprendedor de su misión
Estos procesos no son lineales ni siguen un modelo único, de aplicación universal, sin embargo. Aún así, es posible observar que ellos se orientan firme y persistentemente en una misma dirección, adoptando luego diversas trayectorias según el entorno en que se desenvuelve cada universidad, su propia historia e identidad, y su capacidad de emprender cambios e innovar.
En este sentido puede decirse que, bajo las actuales condiciones, todas las instituciones de educación superior --incluidas las universidades estatales-- están empeñadas en adoptar un sentido más emprendedor de su propia misión. Burton Clark ha analizado en detalle cuales parecen ser los itinerarios y las dinámicas más comunes a través de los cuales operan los cambios que llevan en esta dirección462. Los casos de universidades individualizados por su análisis como representativos de una transformación exitosa-- catorce, en definitiva, repartidos alrededor del mundo463-- muestran que hay suficientes ejemplos de universidades estatales que han transitado, o están en curso de hacerlo, hacia el nuevo estadio.
No es correcto, por lo mismo, sostener como suele hacerse que las universidades estatales estarían experimentando una crisis terminal y se hallarían condenadas a desaparecer. No hay evidencia empírica que avale tan negativo diagnóstico.
Aún así, persiste una difundida sensación, incluso entre autoridades y académicos de estas universidades, de que ellas se hallarían enfrentadas a un período crítico de su historia464. ¿Por qué?
462 Véase B.R. Clark, op.cit., 1998 y op.cit., 2004
463 Estas universidades son las de Warwick en Inglaterra, Strathclyde en Escocia, Twente (Holanda), Joensuu (Finlandia), Chalmers (Suecia), Makerere (Uganda), Pontificia Universidad Católica de Chile, Monash (Australia) y, en los Estados Unidos, las universidades de Stanford, MIT, Michigan, California, estatal de Carolina del Norte y el Georgia Institute of Technology.
464 Ver, por ejemplo:
S. Manning, “The Growing Crisis in Public Higher Education”. Chancellor of the University of Illinois at Chicago address at the Illinois AAUP’s 2004 Annual Meeting in Chicago, 2004. Disponible en:
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Porque efectivamente, como hemos mostrado aquí, las bases tradicionales de constitución y reproducción de las universidades estatales están desapareciendo rápidamente. El piso sobre el cual se crearon y luego sostuvieron su desarrollo ha empezado a remecerse y a mudar. Y ellas reaccionan, espontáneamente, aferrándose al territorio conocido, a su pasado y desean defender sus prerrogativas.
De allí, también, el malestar, a veces tan visible, entre las autoridades, los académicos y en la cultura de estas organizaciones. Alimentada como está dicha cultura por el poderoso recuerdo de una “época dorada”, las universidades estatales deben enfrentar ahora un medio ambiente hostil y unas condiciones desconocidas y a veces amenazantes. Su propia identidad se halla puesta en cuestión, tanto como el lugar que tradicionalmente ocuparon en el vértice de la sociedad. Los rasgos de bien público que a lo largo del tiempo conformaron su sentido de misión están siendo
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Además se puede consultar el sitio del Social Science Research Council vinculado a la iniciativa de dicho organismo sobre el futuro de las universidades públicas de investigación alrededor del mundo. Disponible en: http://www.ssrc.org/programs/Integrative_Interdisciplinary_Graduate_Education/public_universities.page
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reemplazados por una nueva fisonomía, en que esa cultura tradicional ya no logra ni puede reconocerse.
Por el contrario, las universidades estatales exitosas son hoy aquellas que compiten en el mercado, se apartan del mecenazgo fiscal sin renunciar a los recursos que puede aportar el Estado, que gestionan sus asuntos con métodos más cercanos a la empresa que al viejo modelo burocrático-colegial, cobran por sus servicios y venden productos de conocimiento avanzado, logran alianzas con la industria y diversifican su cartera de proyectos, no temen hacer negocios ni los encubren bajo supuestos filantrópicos, que recombinan sus fuerzas disciplinarias para dar lugar a nuevas modalidades de producción de conocimiento y se proyectan al ámbito internacional buscando situarse entre las mejores del mundo.
En fin, las universidades estatales exitosas son aquellas que asumen riesgos, generan liderazgos de cambio y persisten en la voluntad transformadora, renovando en el camino su cultura organizacional. En vez de permanecer ancladas en su (a veces) glorioso pasado, se mantienen abiertas frente al futuro y se largan a conquistarlo.
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