UnB, URP e os defeitos do nosso sistema jurídico

A FUB (e as IFES), a URP, o STF e os defeitos do sistema jurídico pátrio

por Sidio Rosa de Mesquita Júnior

Procurador Federal. Graduado em Segurança Pública e em Direito. Especialista em Direito Penal e Criminologia, e em Metodologia do Ensino Superior. Mestre e Doutorando em Direito. Professor na UnB e UPIS. Autor dos livros "Prescrição Penal", "Execução Criminal: Teoria e Prática" e "Comentários à Lei Antidrogas: Lei n. 11.343, de 23.8.2006" (Editora Atlas).

1. FINALIDADE

O presente texto procura complementar o que foi exposto em outro que produzi anteriormente, intitulado “A FUB e a URP”[1]. Naquele texto, procurei dizer dos complicadores que não permitem vislumbrar fumaça do bom direito em favor dos docentes e servidores técnicos da Fundação Universidade de Brasília (FUB), sendo que a recente decisão proferida em favor dos servidores técnicos exige uma análise mais profunda de aspectos jurídicos e metajurídicos.

Em um momento em que a UnB sequer figura entre as 100 melhores universidades da América Latina [2] (e nem entre as 400 melhores do mundo [3] ), o portal eletrônico da Universidade de Brasília (UnB) mais destaca a greve do que resultados de pesquisas e projetos de pesquisas resultantes de atividades docentes e discentes, quando este é um dos critérios para inclusão no rol das melhores universidades, ou seja, visualização da atividade acadêmica e de pesquisa da universidade. Isso é lamentável porque a FUB evidencia maior preocupação com o bem-estar financeiro dos seus integrantes do que com a atividade fim da universidade.

2. A URP E A GREVE

URP (Unidade de Referência de Preço) foi um indexador utilizado para antecipação trimestral do reajuste dos vencimentos dos servidores públicos, devido aos elevados índices inflacionários que exigiam isso para evitar a completa defasagem dos vencimentos ao longo do ano.
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A Justiça do Trabalho passou a conceder direitos incidentes sobre a URP, sendo que sobreveio o regime jurídico único (Lei n. 8.112, de 11.12.1990), o que afastou a competência da justiça do trabalho para decidir as questões dos servidores da FUB, mas já havia coisa julgada em favor de alguns, razão do Reitor da UnB ter estendido, com o aval do Procurador-Geral de então (o Professor Dr. Roberto Aguiar), o “direito” a todos servidores.
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Muitos litígios foram instalados em razão da URP, tendo o STF, em 1994, declarado equivocadas as decisões judiciais que asseguraram o seu pagamento. No entanto, a FUB impetrou mandado de segurança para manter o pagamento, sustentando que a autonomia universitária garantiria o direito, não sendo a hipótese de rever o ato que estendeu o pagamento a todos, visto que não se tratava de decisão judicial a ser atacada por ação rescisória, mas de ato administrativo praticado sob a proteção constitucional.
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O Superior Tribunal de Justiça concedeu a segurança e, em sede de reclamação, mandou pagar a URP. Porém, a luta judicial continuou, sendo várias as tentativas de retirada dos valores relativos à URP.
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O Reitor José Geraldo de Sousa Júnior editou o Ato da Reitoria n. 372, de 16.2.2009, pelo qual a URP seria estendida inclusive para novas gratificações, decorrente da reestruturação da carreira de docente (Lei n. 11.784, de 22.9.2008, arts. 18-24).
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Em 3.6.2009, proferi parecer no Processo UnBDoc n. 30.029/2009, em que não enfrentei o mérito, invocando, para tanto, o Parecer AGUGQ-46, pelo qual as questões atinentes aos recursos humanos devem ser encaminhadas à Secretaria de Administração Federal (SAF). Porém, logo em seguida, representante do TCU veio à Procuradoria Federal junto à FUB (PF/FUB) e conversou comigo sobre a questão.
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Na seção de 2.9.2009, por iniciativa do Min. Augusto Nardes, foi proferida decisão cautelar, constante da Ata n. 35/2009, esta aprovada em 3.9.2009 e publicada no D.O.U de 4.9.2009, pela qual dever-se-ia:

(a) abster-se de pagar a parcela correspondente à URP (26,05%) a servidores que ingressarem na FUB após a data de ciência desta medida cautelar;

(b) suspender o pagamento da parcela relativa à URP (26,05%) do contracheque de todos os Técnico-Administrativos que estejam recebendo essa vantagem há menos de 5 (cinco) anos, a contar da data de cumprimento desta medida cautelar, e que não figurem como parte/substituído em decisão judicial na qual haja sido determinado o pagamento de tal parcela;

(c) suspender o pagamento da parcela relativa à URP (26,05%) do contracheque de todos os docentes que ingressaram na FUB após 14/11/2006 - data de publicação da medida liminar deferida pelo STF no Mandado de Segurança n. 26.156 - e que também não possuam decisão judicial posterior a essa data determinando o pagamento de tal parcela.

Gestões feitas pela FUB junto ao TCU acabaram provocando a suspensão da decisão cautelar sob o fundamento de que o assunto é complexo e a cautelar não poderia ter sido proferida sem assegurar contraditório e ampla defesa, até porque versa sobre verbas alimentares. Todavia, as discussões judiciais estavam em curso.
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O MS n. 26.156, de 13.9.2006, impetrado pelo Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (Andes-Sindicato Nacional), foi distribuido à Ministra Carmem Lúcia, e, embora tenha merecido parecer da PGR pela denegação da segurança, em 6.11.2006, foi concedida liminar que proibia o TCU de determinar a retirada da URP.
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Diante da nova decisão do TCU, a ANDES peticionou, aduzindo descumprimento da liminar, o que gerou nova liminar, mandando pagar a URP a todos substituidos.
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O TRF da 1ª Região, na Apelação Cível n. 2005.34.00.033292-1, decidiu não existir direito ao pagamento da URP. A decisão colegiada utilizou termos indicativos de negligência da administração da FUB por indevidos pagamentos aos servidores, mormente porque o pagamento é feito em favor até daqueles recém-investidos nos cargos públicos que ocupam.
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É oportuno destacar o Mandado de Segurança n. 25.678, impetrado pela APOSFUB, em que o Min. Eros Grau proferiu liminar em favor dos aposentados da FUB, para não retirada da URP, e deixou o processo em berço esplêndido até a sua aposentaria, ocorrida cinco anos depois daquela decisão.
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O fato é que a URP foi retirada, depois voltou à folha de pagamentos dos docentes e dos servidores técnicos. Os servidores técnicos mais antigos viram a URP mantida em seu contracheque, mas as parcelas relativas à mesma foram retiradas dos pagamentos dos servidores técnicos investidos nos cargos após Dez/2.008. Durante isso, foi deflagrada uma greve que perdura por mais 6 meses, sendo a mais longa da história do Brasil.
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3. A COMPOSIÇÃO DO STF
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O STF será composto por 11 Ministros, indicados pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado Federal. Depois de tal aprovação, serão nomeados pelo Presidente da República.
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O Min. Celso de Mello é o mais antigo do STF. Embora tenha sido criticada sua nomeação, à época, visto que era relativamente jovem, é um dos mais brilhantes daquela corte. É seguido pelo Min. Marco Aurélio de Mello, o qual também teve sua nomeação criticada, eis que é parente do Presidente da República de então. Todavia, na época, 1990, talvez fosse o mais brilhante ministro do TST, tribunal que ocupava desde 1.981.
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A Min. Ellen Gracie nomeada no ano de 2.000, sendo a primeira mulher a ocupar tal cargo. Ela tem evidente pretensão de ocupar tribunal internacional, visto que sua história acadêmica tende ao Direito Internacional.
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O Min. Gilmar Ferreira Mendes é um jurista de notoriedade inquestionável, tendo sido nomeado no final do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, Jun/2002, visto que este tinha grande dívida pela atuação combativa do jurista enquanto Advogado-Geral da União.
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O governo do PT pretendia dar lugar no STF a um negro, o que resultou na escolha do Min. Joaquim Barbosa, um ex-Membro do MP com excelente currículo acadêmico. Ele e todos que o sucederam (pela ordem, Cezar Peluso, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Carmem Lúcia e Dias Toffoli) foram nomeados pelo atual presidente da República. [4]
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Não sou completamente favorável à democracia porque entendo que o povo não tem condições de fazer as melhores condições. Ele é manipulado, prevalecendo os discursos dos dominantes. Porém, vivemos a falácia da democracia, razão de ser necessário repensar o STF, visto que é a nossa corte política.
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Países de efetivo primeiro mundo, optam pela escolha dos ministros pelo parlamento, bem como pela fixação de mandatos, sendo ruim a vitaliciedade instituida no Brasil, até porque não há escolha popular (ainda que indireta) dos seus membros.
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A atual composição do STF, a maioria de nomes escolhidos pelo governo do PT, ao meu sentir, tem direta repercussão na greve dos servidores da UnB, bem como nas decisões liminares proferidas, visto que estamos em ano de campanha política e uma decisão judicial definitiva poderia criar uma situação embaraçosa, mormente agora que a UnB aparece em escândalos que batem à porta da Casa Civil.
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4. QUESTÕES JURÍDICAS RELEVANTES
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4.1 Não há coisa julgada em favor dos servidores

No MS n. 928-0/DF, decidido pelo STJ, a discussão travada foi acerca dos poderes do reitor de 1.991 para estender os efeitos de decisão judicial para todos os servidores. Tal decisão não tem o condão de fazer coisa julgada material para deferir pagamentos. Ademais, a FUB para fugir do dever de modificar sua postura, em face da declaração da inconstitucionalidade das decisões que garantiam a URP, trouxeram a discussão para a autonomia universitária, o que esvazia o tema da existência de coisa julgada em favor dos mesmos.
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4.2 A relativização da coisa julgada

A coisa julgada, é sabido, é um efeito do trânsito em julgado, sendo que a coisa julgada formal (preclusão temporal) é frágil, permitindo, em regra, a rediscussão da matéria em outro processo. De outro modo, a coisa julgada material, que tem força erga omnes, tem a sua imutabilidade protegida constitucionalmente (CF, art. 5º, inc. XXXVI).
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A sentença (monossubjetiva ou plurissubjetiva) que transitar em julgado constituirá a lei do caso concreto, lembrando a formação da lei na antiga Roma, em que homens prudentes decidiam a lide editando uma lei para cada caso. A repetição de casos levaria à edição de uma summa, que regeria casos semelhantes.
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Homens prudentes, ao dizerem o direito, construiram o “direito de prudência” (ius prudentia), lamentavelmente muitas vezes não verificada na prática, visto que em nome de legalidade formal, de direitos adquiridos, de isonomia etc. muitos absurdos tem sido concretizados.
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Observe-se que a lei poderá criar direitos, mas se for declarada inconstitucional e a declaração produzir efeitos ex tunc, desaparecerão todos os direitos dela decorrentes. Assim, o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e todos atos praticados sob o manto da referida lei perderão seus efeitos. Com isso, passou-se a pensar na imutabilidade da coisa julgada material, uma vez que o mesmo art. 5º, inc. XXXVI, da Constituição Federal, protege o ato jurídico perfeito e o direito adquirido.
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Uma lei que atende, em regra, uma generalidade de pessoas, certamente, deve gerar maior segurança jurídica do que a sentença inconstitucional, visto que esta regulará um caso e, em regra, se dirigirá a um número determinado de pessoas. Com isso, embora a constitucionalidade do art. 741, parágrafo único, do Código de Processo Civil esteja em discussão no STF, é oportuno verificar a sua propriedade, mormente diante da vasta doutrina favorável à relativização da coisa julgada material.
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4.3 A incoerência judicial no caso da URP, em face dos servidores da UnB

Decisão de mérito do TRF/1 considera absurda a pretensão dos servidores da FUB (vide o item 2 deste texto). Desse modo, não é razoável verificar fumaça do bom direito em favor dos mesmos, em sede de liminar, concedida perante o STF, até porque não existe questão de fato superveniente que provoque a modificação de postura judicial.
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O interessante é notar que o Min. Eros Grau, não poderia ter mantido a liminar em favor dos aposentados filiados à APOSFUB porque sequer deu seguimento a recurso ordinário em mandado de segurança e, tendo sido interposto agravo regimental contra a decisão, em 21.2.2006, ele, o mesmo Min. Eros Grau que concedeu liminar aos aposentados da UnB, nos autos do Agravo Regimental, interposto no RMS n. 22.047 decidiu:

10. As Universidades Públicas federais, entidades da Administração Indireta, são constituídas sob a forma de autarquias ou fundações públicas. Seus atos, além de sofrerem a fiscalização do TCU, submetem-se a controle interno exercido pelo Ministério da Educação. 11. Embora não se encontrem subordinadas ao MEC, vez que a Constituição garante a autonomia universitária, determinada relação jurídica as vincula ao Ministério, o que enseja o controle interno de alguns de seus atos. O art. 19 do decreto-lei n. 200/67 estabelece que “todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado competente”. A supervisão ministerial compreende, entre outros objetivos, o de assegurar a observância da legislação federal [art. 25, I, do Decreto-Lei n. 200/67]. 12. No caso, a concessão de aumento a servidores públicos mediante deliberação dos Conselhos Universitários é flagrantemente inconstitucional. O art. 37, X, da Constituição do Brasil define que somente por meio de lei específica é permitida a concessão de quaisquer vantagens a servidores públicos, observadas, ademais, as exigências de prévia dotação no orçamento e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias [art. 169, § 1º, I e II, da CB/88]. 13. Assim, não há ilegalidade no ato do Ministro da Educação que, em observância aos preceitos legais e sem invadir a autonomia financeira e administrativa garantida pelo art. 207 da Constituição do Brasil, impõe o reexame de decisão de determinada Universidade que concedeu extensão administrativa de decisão judicial. 14. Ressalte-se, por fim, que tanto a Universidade, no quadro da autonomia a ela constitucionalmente assegurada, como o Ministério da Educação, na observância dos preceitos legais, não poderiam agir de outra forma, sob pena de violação do disposto nos arts. 37, X, e 169, § 1º, I e II, da Constituição do Brasil, no art. 472 do CPC e no decreto n. 73.529/74, vigente à época dos fatos. (grifei)
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Manter a liminar outrora concedida constitui absurdo porque o texto grifado, colhido da decisão proferida em agravo regimental, é claro, no sentido de que não se poder conceder aumento sem lei específica, sem previsão orçamentária e, acresço, sem respeitar a isonomia, visto que a maioria dos servidores das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) não percebem valores relativos à URP, não fazendo sentido manter o direito em favor dos servidores da FUB.
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A Min. Carmem Lúcia evidencia influencia política em sua postura porque deixa de enfrentar a questão com a seriedade e a celeridade que ela merece. Com efeito, a Lei n. 12.016, de 7.8.2009, dispõe:
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Art. 20. Os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão prioridade sobre todos os atos judiciais, salvo habeas corpus.

§ 1o Na instância superior, deverão ser levados a julgamento na primeira sessão que se seguir à data em que forem conclusos ao relator.

§ 2o O prazo para a conclusão dos autos não poderá exceder de 5 (cinco) dias.
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A mesma lei contribui ao dispor: “Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará: (...) § 4o Deferida a medida liminar, o processo terá prioridade para julgamento”. Desse modo, é incoerente proferir liminar em Set/2010 depois de ter sido concedida liminar em 2.006, isso pela mesma Ministra e sobre a matéria em discussão.
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Maior incoerência está na decisão da Ministra Carmem Lúcia, o que pode ser verificado na sua contradição. No RE 590.880, em que é recorrido o Sindicato da Justiça Eleitoral do Estado do Ceará, discute-se o pagamento de parcelas de plano econômico, havendo coisa julgada decorrente da Justiça do Trabalho, ela acompanhou a Ministra Ellen Gracie (Relatora), para declarar a inexigibilidade do título, podendo-se extrair daquele julgamento o seguinte:
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GILMAR MENDES. Decisão: Após o voto da Senhora Ministra Ellen Gracie (Relatora), conhecendo e dando provimento ao recurso extraordinário para declarar a incompetência da Justiça Trabalhista em relação ao período posterior à instituição do regime jurídico único (Lei nº 8.112/90) e, em relação ao período anterior, declarar a insubsistência do título executivo judicial, tal como previsto no artigo 884, § 5º da CLT, no que foi acompanhada pelos Senhores Ministros Cármen Lúcia e Ricardo Lewandowski; após os votos dos Senhores Ministros Eros Grau, Ayres Britto e Cezar Peluso, negando provimento ao recurso, e o voto do Senhor Ministro Marco Aurélio, negando-lhe provimento e declarando a inconstitucionalidade do artigo 884, § 5º da CLT, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes (Presidente). Impedido o Senhor Ministro Dias Toffoli. Ausentes, licenciados, os Senhores Ministros Celso de Mello e Joaquim Barbosa. Falaram, pela União, o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União e, pelo recorrido, o Dr. Stênio Campelo Bezerra. Plenário, 24.03.2010.
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É estranho que após proferir decisão de mérito em caso análogo, a Min. Carmem Lúcia ainda mantenha a liminar concedida em favor dos docentes da UnB e, pior ainda, a estenda em favor dos servidores técnicos.
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No MS 28.819 a Min. Carmem Lúcia consignou:
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10. Realço que mais recentemente, ao apreciar alegação de desrespeito à liminar que concedi no Mandado de Segurança n. 26.156, asseverei que a observância do que decidido importava no pagamento da parcela discutida na forma como vinha sendo realizada antes da prolação dos atos impugnados, ou seja, incluídos todos os substituídos (sem distinção quanto à época de ingresso na Fundação Universidade de Brasília) e sem sua absorção por reajustes salariais posteriores. Reiterei, contudo, naquela mesma ocasião, que o cumprimento da decisão precária, deferida em sede de liminar, não representava sinalização de reconhecimento de eventual direito dos substituídos pelo sindicato-impetrante, mas tão somente garantia de pagamentos que vêm sendo realizados ao longo dos anos até a decisão final a ser prolatada proximamente por este Supremo Tribunal.
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A ressalva que ela própria grifou não é suficiente para revestir a decisão da moralidade desejada. Antes de conceder nova liminar ela deveria, por coerência ter adotado a mesma postura que teve no RE 590.880, julgando o mérito para declarar a inexistência de coisa julgada e, ainda que houvesse, a inexigibilidade do título.

O art. 741, parágrafo único, do CPC, bem como o art. 884, § 50, da CLT, dispõem:
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Art. 741. Na execução contra a Fazenda Pública, os embargos só poderão versar sobre:

(...)Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se também inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou interpretação da lei ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como incompatíveis com a Constituição Federal.

Art. 884 - Garantida a execução ou penhorados os bens, terá o executado 5 (cinco) dias para apresentar embargos, cabendo igual prazo ao exeqüente para impugnação. (...)

§ 5o Considera-se inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal ou em aplicação ou interpretação tidas por incompatíveis com a Constituição Federal.
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A declaração da constitucionalidade ou inconstitucionalidade de um dispositivo transcrito, ad fortiori, levará à mesma conclusão sobre o outro, visto que os dois levam às mesmas consequências, isso em relação à coisa julgada.
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4.4. Da modificação da situação que admite rever o “direito adquirido” ou alterar eventual coisa julgada

As sentenças da Justiça do Trabalho que asseguraram os direitos aos pagamentos da URP são anteriores ou se referem ao período anterior ao regime jurídico único. De outro modo, o processo havido no STJ, MS 928-0/DF, não tem o condão de fazer coisa julgada material para mandar pagar a URP.
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Não se olvide que o STF declarou a imposibilidade de manutenção de vantagem assegurada por sentença quando a situação jurídica do servidor for modificada, passando a outro regime [5]. Com isso, fica evidente não subsistir qualquer efeito da sentença trabalhista.

URP não é gratificação. Foi uma unidade de referência para antecipação trimestral do reajuste anual dos servidores públicos. Com isso, feita a recomposição salarial anual, de acordo com os índices inflacionários do período, ela desapareceria. Esse raciocínio se aplica, ou dever-se-ia aplicar à sentença trabalhista.

A Lei n. 11.091, de 12.1.2005, instituiu novo plano de cargos e salários para os servidores técnicos das IFES. Em relação aos docentes, o novo plano de cargos e salários decorreu da Lei n. 11.784, de 22.9.2008, sendo que esta lei alterou o plano de cargos e salários dos servidores-técnicos das IFES. Tal alteração é suficiente para ver o desaparecimento do eventual direito adquirido decorrente do ato da reitoria que estendeu o direito à URP para todos servidores da UnB.

Ainda que se considere existente coisa julgada material, não se pode olvidar que o Código de Processo Civil dispõe: “Art. 471. Nenhum juiz decidirá novamente as questões já decididas, relativas à mesma lide, salvo: I - se, tratando-se de relação jurídica continuativa, sobreveio modificação no estado de fato ou de direito; caso em que poderá a parte pedir a revisão do que foi estatuído na sentença; II - nos demais casos prescritos em lei”.

As obrigações que são pagas mês a mês tem a natureza de obrigações de prestações (ou trato) continuadas, o que faz incidir, no mínimo, o art. 471, parágrafo único, do CPC.

5. CONCLUSÃO

Um tribunal político, em um país que valoriza a democracia, teria que ser formado democraticamente, não por escolha do Presidente da República, nem com caráter vitalício. A escolha deveria ser feita para mandato definido e de forma mais adequada à democracia.

Não há coisa julgada material a amparar o pagamento da URP em favor dos docentes e servidores da FUB. Por isso, as liminares, especialmente a última, proferidas pela Min. Carmem Lúcia evidenciam a influência política que tem como causa de desvirtuamento, a defeituosa formação do STF, comprometendo-o com o Presidente da República que nomeia os seus Ministros. Isso se acentua por ser um ano de campanha eleitoral em que desagradar trabalhadores pode prejudicar as intenções de voto da “candidata do Presidente”.

Não há direito adquirido à perpetuação da URP, visto que o ato administrativo concessivo da extensão da mesma a todos servidores da FUB é inconstitucional porque viola o art. 37, inc. X, da CF, sendo que a declaração da sua inconstitucionalidade produzirá efeitos ex tunc.
Caso houvesse coisa julgada, ela seria inconstitucional, ensejando a declaração da inexigibilidade do título e, ainda que fosse exigível, poderia ser modificado porque a obrigação seria de prestação continuada, com alteração superveniente suficiente para tal.

Finalmente, ainda que houvesse direito adquirido, este estaria prejudicado, em face da instituição de novos planos de cargos e salários. Com isso, não há qualquer fundamento para perpetuação do pagamento da famigerada URP aos servidores técnicos e docentes da FUB ou de qualquer outra IFES que tenha a mesma situação.

[1] A FUB e a URP. Disponível em: http://www.sidio.pro.br/URP.pdf.

[2] Fonte: site do Terra (clique aqui)

[3] Fonte: site do Estadão (clique aqui)

[4] Ressalte-se que o cargo do aposentado Min. Eros Grau está vago. Este também foi nomeado pelo atual Presidente da República

[5] STF. MS 24.381. Min. Gilmar Mendes. DJ, de 1.9.2006. p. 48.